Все о чрезвычайном положении

Понятие чрезвычайного положения, основания и порядок его введения

Согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Таким Федеральным конституционным законом является Федеральный конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О чрезвычайном положении" (далее по тексту - ФКЗ о ЧП).

Так Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ о ЧП на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности (1) органов государственной власти, (2) органов местного самоуправления, (3) организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, (4) их должностных лиц, (5) общественных объединений, допускающий установленные ФКЗ о ЧП отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст. 1 ФКЗ о ЧП).

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ (ст. 88 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ о ЧП).

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (прим. автора - Верхняя палата Парламента) в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ст. 7 ФКЗ о ЧП).

Закрытый перечень обстоятельств, при которых возможно введение Чрезвычайного положения предусмотрен ст. 3 ФКЗ о ЧП. Главными критериями таких обстоятельств является то, что такие обстоятельств должны представлять собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Среди таких обстоятельств ФКС о ЧП предусматривает, в частности, чрезвычайные ситуации природного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. б ст. 3 ФКЗ о ЧП).

ВЫВОД: Введение режима Чрезвычайного положения - крайняя мера, вызванная серьезнейшими обстоятельствами и приводящая к возможности серьезных ограничений прав, а также возложение на граждан и организаций дополнительных обязанностей, о чем подробнее читайте дальше.

Отличие Чрезвычайного положения от режима Чрезвычайно ситуации

Крайне важно не путать понятия "Чрезвычайное положение" и "Чрезвычайная ситуация".

Определение понятию и порядок его введения дан нами выше. Что касается Чрезвычайной ситуации, то данное понятие вводится Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее по тексту – Закон о ЧС).

Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (ст. 1 ФЗ о ЧС).

Далее будет немного сложных терминов и рассуждений, без них никак :(

Одной из целей указанного закона является разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями (ст. 3 Закона о ЧС).

Для того, чтобы понять, что такое режим чрезвычайной ситуации необходимо разобраться, что такое "Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее по тексту - ЕГСПЛЧС).

ЕГСПЛЧ объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.... ЕГСПЛЧС функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях (абз. 1 и 2 ст. 4 Закона о ЧС).

Одой из основных задач ЕГСПЛЧС является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (абз. 3 ст. 4 Закона о ЧС).

В соответствии с определением "Режима функционирования ЕГСПЛЧС", данным в статье 1 Закона о ЧС, и п.п. «Б» п. 6 ст. 4.1. Закона о ЧС Органы управления и силы ЕГСПЛЧС функционируют в одном из трех режимов:

• повседневной деятельности,
• повышенной готовности,
• чрезвычайной ситуации.

Режим функционирования органов управления и сил ЕГСПЛЧС - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил ЕГСПЛЧС и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами.

Органы управления и силы ЕГСПЛЧС функционируют в режиме повышенной готовности при возникновения или ликвидации чрезвычайной ситуации.

Следовательно, режим чрезвычайной ситуации - это режим функционирования органов и сил ЕГСПЛЧС.

При отнесении чрезвычайной ситуации к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера вводить режим чрезвычайной ситуации уполномочен Руководитель органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера режим чрезвычайной ситуации может устанавливаться решением Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (ст. 10, 11, 24, 27 Закона о ЧС). Согласно пп. "и" п. 2 ст. 11 и абз. 11 ст. 14 Закона о ЧС вводить режим повышенной готовности также вправе органы местного самоуправления и руководители организаций.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций могут привлекаться специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. Порядок их привлечения определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 16 Закона о ЧС).

Граждане РФ при введении режима чрезвычайной ситуации, в частности, имеют право (ст. 18 Закона о ЧС):

• на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций;
• на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;
• на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных указанных выше устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Данное законодательство формируется под конкретный режим Чрезвычайной ситуации, то есть определять, кто пострадал и до какой степени будут законодательные органы власти в конкретных субъектах или в РФ в целом (Примечание, при режиме Чрезвычайного положения решение о мерах поддержки принимает Правительство, то есть исполнительный орган власти).

ВЫВОД: Режим чрезвычайной ситуации - это режим функционирования органов управления и сил ЕГСПЛС, определяющий порядок их организации деятельности и проводимые ими основные мероприятия, который в зависимости от характера может быть введен руководителем предприятия, муниципального образования, органов исполнительной власти субъекта РФ или Правительством. Режим Чрезвычайной ситуации - намного более мягкий режим по сравнению с режимом Чрезвычайного положения. При этом, нет никакой обязанности вводить режим Чрезвычайного положения при введении Режима Чрезвычайной ситуации и наоборот.

На момент составления настоящей консультации ни Правительством РФ, ни одним из Субъектов РФ НЕ принято решение о введении режима чрезвычайной ситуации.

Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения при эпидемиях

Согласно ч. 1 ст. 56 Конституции РФ "В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия".

При этом согласно ч. 3 ст. 56 Конституции РФ при введении Чрезвычайного положения НЕ подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные следующими статьями конституции:

• статья 20 (право на жизнь),
• статья 21 (достоинство личности),
• статья 23 (часть 1: неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени),
• статья 24 (сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются),
• статья 28 (гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания),
• статья 34 (часть 1: свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности),
• статья 40 (часть 1: право на жилище),
• статьями 46 - 54 (судебная защита прав и свобод; право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности; никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление, не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет) Конституции Российской Федерации.

Внимательно посмотрим на меры и временные ограничения, которые МОГУТ применяться при введении чрезвычайного положения (ст. 11 и ст. 13 ФКЗ о ЧП):

Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

• полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
• установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
• усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
• установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
• установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
• запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
• запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
• ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
• приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
• эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами;
• временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
• введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
• привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
• отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
• отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом "ж" статьи 11 ФКЗ о ЧП (прим. допустившими забастовки или прекращение деятельности организация) и пунктом "в" ст. 13 ФКЗ о ЧП (прим. отказавшихся мобилизовать ресурсы своей организации, изменить режим работы или переориентировать производство), и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
• в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Примечание: введение комендантского часа при введении режима Чрезвычайного положения в виду эпидемии НЕ предусмотрено. Комендорский час может быть введен исключительно при вооруженных конфликтах и т.п.

Более того, согласно ст. 15 ФКЗ о ЧП "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения".

Согласно ст. 17 ФКЗ о ЧП возможно введение войск.

Все указанные меры должны осуществляться в тех пределах, которые требуют острота создавшегося положения (ч. 1 ст. 28 ФКЗ о ЧП).

Трудовые правоотношения в условиях чрезвычайного положения

Согласно ст. 4 Трудового Кодекса РФ (далее - ТК РФ) Принудительный труд - выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия). Принудительный труд запрещен.

Однако согласно этой же статьи принудительный труд НЕ включает в себя, в частности:

• работу, выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, установленном федеральными конституционными законами.
• аботу, выполняемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случае бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии) и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;

При введении Чрезвычайного положения допускается:

• перевод работника без его согласия на срок до одного месяца на не обусловленную трудовым договором работу у того же работодателя (ст. 72.2. ТК РФ);
• привлечение работника к сверхурочным работам без его согласия (ст. 99 ТК РФ);
• привлечение работников к работе в выходные и нерабочие праздничные дни без их согласия (ст. 113 ТК РФ).

По общему правилу, в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако НЕ допускается приостановление работы в периоды введения военного, чрезвычайного положения или особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении (ст. 142 ТК РФ).

Наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофа, стихийное бедствие, крупная авария, эпидемия и другие чрезвычайные обстоятельства) является основанием для прекращения трудового договора по обстоятельствам, независящим от воли сторон (ст. 83 ТК РФ), то есть согласие работника не требуется!

В периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении запрещены забастовки (ст. 413 ТК РФ)

Гарантии, льготы, освобождения и компенсации при режиме Чрезвычайного положения

А теперь самое интересное!

Чрезвычайное положение НЕ является основанием не платить налоги! Налоговое законодательство не содержит прямых норм, которые приостанавливали бы такую обязанность. В случае наступления любых обстоятельств непреодолимой силы налогоплательщик лишь вправе требовать отсрочки или рассрочки в уплате налогов, а также не привлекается к ответственности, так как нет его вины (п. 5.1. ст. 64 и ст. 111 НК РФ).

Чрезвычайное положение НЕ является основанием не оплачивать коммунальные услуги и плану за жилое помещение!

Чрезвычайное положение само по себе НЕ является основанием для выплаты гражданам неких заранее обусловленных пособий, компенсаций, прямых субсидий! Ни один нормативно правовой акт не предусматривает норм о прямой, повсеместной, распространяющейся на всех компенсации в результате Чрезвычайного положения.

Дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством РФ, при режиме Чрезвычайного положения при эпидемии распространяются на (ст. 21 ФКЗ о ЧП):

• сотрудников органов внутренних дел,
• сотрудников уголовно-исполнительной системы,
• сотрудников федеральных органов безопасности,
• военнослужащих войск национальной гвардии Российской Федерации, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов,
• иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, распространяются.

Учет лиц, указанных в части первой настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Так их поименный учет и определение срок их участия в обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляются на основании приказов начальников указанных органов, командиров воинских частей и руководителей органов и организаций, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, в которых эти сотрудники, военнослужащие и иные лица проходят службу (работают) (Постановление Правительства РФ от 15.08.2002 N 601 (ред. от 10.09.2016) "О порядке учета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации").

Гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения предусмотрены ст. 29 ФКЗ о ЧП:

1) оплата труда гарантируется лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в соответствии с пунктом "е" статьи 13 ФКЗ о ЧП (прим. в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда);

2) лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий:

• предоставляются жилые помещения,
• возмещается причиненный материальный ущерб,
• оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь.

Всё это производится на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации, которое издает Постановление под конкретное Чрезвычайное положение и самостоятельно определяет круг пострадавших и конкретные меры поддержки (например, раздача жилищных сертификатов после пожара). (Примечание, при режиме Чрезвычайной ситуации решение о мерах поддержки принимают законодательные органы власти РФ или субъекта).

При этом, действующее законодательство не дает легального определение материального ущерба и вообще ущерба. Эта категория является дискуссионной в научной юридической литературе, так как его приходится соотносить с такими легальными понятиями, как "вред" и "убыток". Однако, на наш взгляд, под материальным ущербом в любом случае нельзя понимать упущенную выгоду, в виду имеются какие-то реальные, непосредственные потери.

3) возмещение ущерба организациям, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с пунктом "в" статьи 13 ФКЗ о ЧП (прим. мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности).

Указанное возмещение также производится на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации, которое издает Постановление под конкретное Чрезвычайное положение и самостоятельно определяет круг пострадавших и конкретные меры поддержки. (Примечание, при режиме Чрезвычайной ситуации решение о мерах поддержки принимают законодательные органы власти РФ или субъекта).

Правительством РФ определяются (ст. 27 ФКЗ оо ЧП):

• объемы привлекаемого государственного резерва,
• размеры и порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения,
• в том числе порядок финансирования:
• социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения,
• мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных мер, предусмотренных главой III ФКЗ о ЧП
• порядок выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением мер, предусмотренных главой III настоящего Федерального конституционного закона.

В случае недостаточности выделенных бюджетных ассигнований для финансирования указанных расходов Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование. Финансирование указанных расходов осуществляется за счет средств федерального бюджета (ст. 27 ФКЗ о ЧП).